中国社科院夏小雄:如何建立完善国有企业职业经理人制度

国有经济是我国国民经济的主导力量,是社会主义公有制经济的重要组成部分,而国有企业是实现国有经济高质量发展的“领头雁”、“压舱石”。改革开放四十年来,国有企业改革始终是我国经济社会发展的重要主题,党和国家为了推动国有企业的深化发展,制定了一系列改革创新政策,其中一项至为重要的就是要激发国有企业管理层的积极性,使其能够充分运用发挥专业知识优势和实践经验智慧,高效开展经营管理活动,提升国有企业的经营效率和竞争活力。

一、国企职业经理人制度的实践挑战问题

在改革开放之初,我国尝试在原来的全民所有制企业和集体所有制企业中推行“厂长(经理)负责制”改革,此后不断尝试探索引入国有企业职业经理人制度。党的十八大以来,党中央和国务院非常重视国有企业改革,并且把职业经理人作为建设中国特色现代国有企业制度的重要内容,通过制定一系列的政策文件,为发展职业经理人制度确立了政策基础,不断推动职业经理人制度的具体实施落地并取得了一定的积极效果。


但就近年来的实践情况来看,国企职业经理人制度在体系构造和实施操作层面依然有许多不尽如人意的地方。比如,职责权限定位不清,对职业经理人的经营管理权限缺乏明确的界定,未能在《公司法》一般规定之上结合国有企业特性就职业经理人的权限作出更为准确的规定,尤其是未能妥善处理与党的领导、国有企业出资人、国有企业董事会和监事会之间的关系,职业经理人到岗之后有时难以独立自主地开展经营管理工作;选聘委任存在问题,缺乏科学民主的选聘程序,选聘过程不公开、不透明,暗箱操作、内部控制的现象时有发生;考核激励不够完善,职业经理人经营业绩考核的标准、程序不够明确,激励的“合理性标准”和“正当性程序”缺乏,激励政策不够市场化,对优秀人才的吸引力度有限,导致很多优秀职业经理人不愿进入国企工作;法律责任追究机制有待完善,对职业经理人的法律责任追究尚缺乏明确的法律规定,法律责任承担的标准和形式等问题并没有得以明确规定,实践中存在“经营亏损就追责”、“投资失败就追责”的不当倾向;监督管理需要强化,目前尚未根据国企职业经理人的特殊情况建立有针对性的监督管理机制,这也在一定程度上影响了国有企业职业经理人制度的贯彻落实。


实践中推行职业经理人制度的国有企业依然面临很多现实挑战问题需要处理比如在企业内部推选的职业经理人和外部聘用的职业经理人之间的关系如何处理、职权如何分配?职业经理人市场化的薪酬体系、激励政策同国有企业原来行政化的薪酬体系、激励政策如何平衡?职业经理人的“市场化身份”与国有企业工作人员的“行政化身份”如何协调,国有企业工作人员的政治责任追究和监督管理机制是否可以适用于国企职业经理人?这些问题依然构成当下国企职业经理人制度推行的体制性障碍和深层次挑战,只有妥当处理了这些问题才能推动职业经理人制度在我国的生根落地,才能有效发挥其制度效能。


我国国企职业经理人制度的改革发展确实面临诸多挑战和许多问题,必须对之加以完善,而讨论完善路径可以从多个维度加以展开,其中最为重要的是:推动国企职业经理人制度的市场化改革和法制化完善。


二、国企职业经理人制度的市场化改革


“市场化改革”强调充分尊重职业经理人制度的市场经济逻辑,强化职业经理人的市场化选聘、契约化管理、专业化竞争和权、责、利的统一协调,充分强调国有企业体制下职业经理人的相对独立性且赋予其较为宽泛的经营管理权限,使得他们能够在权限范围之内独立自主地开展经营管理活动而不受到其他主体任意干预。


国有企业职业经理人的选聘委任必须公开透明,强调在同等条件基础之上申请人之间的平等竞争通过合理的竞聘机制择优选择优秀人才担任职业经理人,而相应的薪酬激励必须符合市场化政策,给予职业经理人足够的激励去为国有企业整体利益积极主动开展经营管理工作。


同时,强化职业经理人的法律责任约束和市场声誉评价,当其违反法定权限或约定权限从事了损害国有企业利益的行为时,必须就相应行为所造成的损害承担法律责任,并承受相应的市场声誉评估。当然,如果国有企业职业经理人在职权范围之内勤勉尽责地从事经营管理行为,即便是给企业造成亏损或导致企业投资失败,不必然要对上述亏损或失败承担相应的责任,其市场声誉也不会因此受到影响。市场经济的基本精神是要求职业经理人在其权限范围之内大胆进行决策,而不必为合理的、谨慎的投资决策承担法律责任。


强化职业经理人制度的市场化改革方向,是为了尊重社会主义市场经济的基本逻辑,也是深化国有企业改革、增强国有经济活力的内在要求。


三、国企职业经理人制度的法制化完善


国有企业职业经理人制度的法制化完善,对于全面解决处理当下国企职业经理人改革面临的深层次难题和根本性挑战具有至关重要的意义。


当然,“法制化”首先强调国企职业经理人制度改革必须“于法有据”、“有法可依”,也就是说必须将国有企业职业经理人制度所涉及的各个方面问题加以规范化、规则化,通过成文立法为国企职业经理人制度的实施提供具体而明确的法律规则。这不仅能为各级国有企业监管机构制定相应的实施办法提供合法性依据,同时也能给各类国有企业具体实施职业经理人制度提供规范指引。


同时,也要意识到立法机关制定的法律规则往往是抽象的、静态的,如果欲使法律规范能够充分地发挥其规范功能,必须要将其具体化、动态化,尤其是通过监管机构的监管执法和人民法院的司法裁判将相关的法律规则加以实质化,使得国企职业经理人的法律规则在国有企业改革语境下变成“活法”,进而能够有效地处理实践中发生的疑难问题和面临的理论争议。


国企职业经理人制度的法制化是当下最为关键的问题。从目前国有企业改革的实践情况来看,国企职业经理人的改革措施主要规定于党中央、国务院制定的重要政策文件以及国资委和各地国资监管机构所制定的政策文件当中,尚没有明确的立法对国企职业经理人制度做出具体规定。对于职业经理人未做出明确规定,对于职业经理人如何进入市场、融入企业,如何对职业经理人进行规范管理,均没有明确的规定,使得职业经理人制度作为行为指导缺乏法律依据,职业经理人成为了缺乏约束和监督的群体。基本法律规则的缺失不仅使国企职业经理人制度在实践中经常面临“合法性难题”,更使理论界和实务界不能就国企职业经理人的体系构造和制度规范形成一致性理解,这就导致各地制定的政策性文件和各类国企的创新实践不够一致,常会出现矛盾的改革举措,影响国企职业经理人制度的实践效果。


推动国企职业经理人制度的法制化,从根本上确认国企职业经理人制度的合法性并就国企职业经理人的地位、权限、选聘、考核、监督、法律责任等基本问题作出一般性规定,进而有效地引导各地监管机构制定国企职业经理人的具体实施办法以及各类国企合法有效地实施职业经理人制度,应当成为未来我国国有企业改革法制化进程的重要方面。


四、国企职业经理人制度法制化的研究路径


基于以上考量,需要从法制化的维度对国有企业职业经理人制度改革进行深入研讨。


从法制化角度开展研究,首先离不开对国有企业职业经理人本身所涉及的基本法律问题进行探讨,尤其是对经理人的法律地位和经理权的法律属性加以分析并阐释在国有企业的背景下所呈现的特殊性。此时需要基于公司法的一般原理和国有企业的一般属性对国企职业经理人涉及的基本法理问题进行探讨。


其次,国企职业经理人制度的改革完善,不能脱离我国国有企业整体改革历程。改革开放四十年来国有企业改革的整体历程是探讨职业经理人制度“走不出的背景”,必须在这种历史语境下分析国企职业经理人改革所涉及的基本法律问题以及既往的改革尝试,分析它们成功或失败的原因,并从法律角度探寻相应的问题解决之道和制度完善方向。这一问题此前并没有得到充分的重视,但这是讨论当下国企职业经理人制度改革尤其是法制化完善的一个重要方面。


再次,在上述讨论基础上需要对当下国企职业经理人的既有法律规则进行体系性的检讨,分析所存在的基本问题,并就未来国企职业经理人专门立法进行探讨,分析专门立法可以发挥的功能、应当坚持的原则以及如何进行具体规范设计。


最后,在探讨国企职业经理人专门立法的时候,还需要从理论角度检讨国企职业经理人的体系构造和制度优化例如对国企职业经理人的地位、权限、选聘、激励、监督、法律责任等问题进行更为详尽的实践探讨。在抽象的、静态的立法规范之外,这一层面的探讨可以为监管机构和司法机关处理相应的争议问题提供更为具体的、动态的评价标准,并将各个问题背后所应优先保护的法律价值和法律利益,应当实现的监管目的,具体可行的法律解释方案以及可能造成的社会效果影响都进行系统的分析,进而为各个实践问题的处理提供相对较为完善的法律解释适用方案,为国企职业经理人制度的法制化建构提供理论上的支持。


来源:经济参考报




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